Cumhurbaşkanının Görevi Neydi?

 Prof. Dr. Yavuz Sabuncu

A.Ü. Siyasal Bilgiler Fakültesi Öğretim Üyesi

"Memur kararnamesi krizi" tanımlamasıyla Ağustos ayında ülke gündemini uzunca bir süre işgal eden ve başbakanın sert çıkışları sonucu "devlet krizi" (?) boyutuna taşınmak istenen hukuki durumun kısa bir değerlendirmesini amaçlayan bu yazı, Cumhurbaşkanının (CB)KHK'lere ilişkin yetkisi konusuyla sınırlıdır. Dolayısıyla, KHK'ler ile hangi alanlarda düzenleme yapılamayacağı ve CB'ye sunulan adı geçen KHK'nin ilgili yetki yasasının sınırları içinde kalıp kalmadığı konusu ile yaşanan olayın çok ciddi olan siyasal boyutları yazının kapsamı dışında kalmaktadır. 

Sorunun hukuki boyutunda ilk saptanması gereken şey, CB'nin KHK'ler konusundaki yetkisinin yasa yapımındaki payı ile herhangi bir benzerliğinin olmadığıdır. Gerçekten de, basit yasalar bakımından CB'nin yetkisi, bunları "yayımlamak" ya da "tekrar görüşülmek üzere" TBMM'ye geri göndermekle sınırlı olup, bu yetki yasama işlemini tamamlayıcı bir nitelik taşımamaktadır. Yasa mecliste kabul edildiğinde tamamlanmıştır ve devlet başkanının bu alandaki işlevi yalnızca yasaya bağlayıcılık ve uygulanabilirlik kazandırmaktan ibarettir. Buna karşılık yürütmenin düzenleyici işlemlerinden olan KHK'ler, CB'nin imzası olmaksızın oluşmazlar. KHK'leri bir yasama işlemi olarak tanımlamayı denesek bile, anayasaya göre bu kararnamelerin usul ve şekil bakımından yürütme organının diğer kararnamelerinden bir farkı yoktur. CB'nin tüm öteki kararnamelerde olduğu gibi, bu KHK'ler bakımından da yaptığı şey bunları imzalayarak hukuki bir işlem haline dönüştürmektir; yani bir KHK ancak Bakanlar Kurulu ve CB'nin imzalarıyla oluşur. Böyle olunca CB'ye sunulan bir metin ancak bir KHK taslağı niteliği taşıyacak, Bakanlar Kurulunun ayrı ve bağımsız bir işlemi mevcut olmadığı için bir KHK'nin geri gönderilmesi diye bir şey hukuken söz konusu olmayacaktır. Gündelik dilde ve basında, yanlış olarak, CB'nin bir KHK'yi imzalamasının "onay", imzalamamasının ise geri gönderme ya da "veto" diye nitelendirilmesi bu hukuki durumu değiştirmez. Bu nedenle de bir KHK taslağının iki ya da daha çok kere CB'nin imzasına sunulması CB'nin yetkisi bakımından herhangi bir farklılık yaratmaz. Dolayısıyla, "geri gönderme" terimine takılıp, buradan sonuçlar üretmek, hele yasalarla koşutluk kurmak hiç doğru değildir. 

Burada karşımıza çıkan soru, CB'nin Bakanlar Kurulunca hazırlanan KHK'leri imzalamak zorunda olup olmadığıdır. Hemen belirtmek gerekir ki, devlet başkanını herhangi bir kararnameyi imzalamaya zorlayacak hukuki bir yaptırım yoktur ve olması da düşünülemez. Bu konuda CB'nin davranışlarını belirleyecek olan onun içinde hareket etmesi beklenen anayasal konumudur. CB de, tıpkı öteki anayasal organlar gibi, bu konumunun dışına çıktığı zaman -bir yaptırımı olmasa bile- görevini kötüye kullanmış olacaktır. Bu konum, anayasadaki bulanıklığa karşın, yine de parlamenter sistemin tarafsız ve sorumsuz devlet başkanlığı konumu olduğuna göre, CB'nin bu role uygun davranması beklenecektir. Yani devlet başkanının, KHK'ler konusunda da, yürütmenin parlamentoya karşı siyasal bakımdan sorumlu kanadını oluşturan hükümetin kendine sunduğu her türlü kararnameyi yerindelik bakımından değerlendirmemesi, danışma ve uyarı işleviyle yetinerek imzalaması parlamenter sistemin gereğine uygun davranış olacaktır. Aksi bir tutum, CB ile parlamento çoğunluğunun desteğine sahip olan ve yürütme yetkilerini fiilen kullanan Bakanlar Kurulu arasında parlamenter sistemde tanım gereği öngörülmeyen bir çatışma yaratabilecektir. 

Ne var ki, bu genel doğrudan, CB'nin açıkça hukuka/anayasaya aykırı gördüğü kararnameleri de imzalaması gerektiği sonucunu çıkarmak yanlış olur. Tam tersine, CB'nin böyle kararnameleri imzalamaması onun anayasadan kaynaklanan görev tanımının bir gereğidir. Hemen belirtelim ki, bunu söylemek işin doğasını belirtmekten ibaret olup, ne güncel bir olaydan yola çıkarak tutum belirlemek, ne de CB'yi görev tanımının ötesine geçmeye -yetki aşımına- teşvik etmek anlamına gelir. Bir an için açıkça yetki kanununun kapsamı dışına çıkan ya da Anayasa Mahkemesinin iptal ettiği bir yasa hükmünün aynısını içeren bir KHK taslağının, CB'nin imzasına sunulduğunu düşünelim. Bu durumda da CB'nin bu taslağı imzalaması gerektiğini söylemek mümkün olabilir mi? Anayasa Mahkemesinin 1993/18 sayılı kararında "herşeyden önce Cumhurbaşkanı andına ters düşer" dediği de bu değil midir? Öte yandan CB'nin yapacağı/yaptıracağı hukuki bir değerlendirmeye dayanacak olan "görüşü" elbette hukuki tartışmaya açık olacaktır. Ne var ki, CB bir kez böyle bir sonuca vardıktan sonra, bunun "yalnızca bir görüş" olduğu gerekçesiyle CB'nin görüşüne uygun davranmasını eleştirmek anlamlı değildir. Dolayısıyla, bu kriz sürecinde, ilgili yetki kanunlarının böyle KHK'ler çıkarılmasına cevaz verip vermediği ile bu yöndeki düzenlemelerin KHK ile yapılıp yapılamayacağı tartışması yerine, CB'nin görev ve yetkilerinin gündeme yerleşmiş olması bir hayli şaşırtıcıdır. 

Öte yandan, CB'nın anayasaya açıkça aykırı gördüğü bir taslağı -ki bu olayda KHK taslağı kendisine ilk kez sunulmadan önce ve sonra böyle gördüğünü açıklamıştır- önce imzalamasını sonra Anayasa Mahkemesine başvurmasını öğütlemek, yani devlet başkanından "anayasaya aykırı olduğuna inandığı bir işlemi yapmasını beklemek", sıradan kamu görevlisinden bile "anayasa hükümlerine ...aykırı gördüğü" emirleri yerine getirmemesini isteyen bir anayasal düzende, hukuk en olduğu kadar ahlaken de yanlıştır. Bu nedenle,CB'nin anayasaya aykırı gördüğü bir işlemi tamamlamasını istemek düşünülebilecek bir seçenek değildir. 

Peki, CB bu gerekçeyle bu KHK'yi oluşturmayarak, acaba kendini Anayasa Mahkemesinin yerine koymuş mu olmaktadır? Bu soruya "evet" cevabı verenler, örneğin TBMM Anayasa Komisyonun ya da TBMM Genel Kurulunun bir yasa önerisini anayasaya aykırılık nedeniyle reddetmesi durumunda, onların da böyle bir "hata" yaptıklarını, işi Anayasa Mahkemesine havale etmelerinin daha doğru olduğunu mu söylemek istiyorlar? Eğer böyleyse meclisin Anayasa Mahkemesinin iptal edeceğini bile bile "kıyak emeklilik" yasalarını çıkarmasını eleştirmek mümkün olabilir mi? Bir başka deyişle, her çeşit yasama ve yürütme işleminde anayasa uygunluğu gözetmek yerine bu işi mahkemelerin değerlendirmesine bırakmak tüm öteki organ ve makamları"anayasanın bağlayıcılığı ve üstünlüğü"nden söz eden l1.madde hükmünden bağımsız kılmak anlamına gelmez mi? 

Ele alınması gereken bir başka husus da, CB'nin "açıkça hukuka aykırı olduğunu düşündüğü" kararnameleri imzalamama olanağının kabulü durumunda, bunlar hakkında Anayasa Mahkemesine başvurma yetkisinin anlamsızlaşacağı ya da açıklanamayacağı görüşüdür. Bu sorunun cevabı zor değildir. Gerçekten de CB'nin kendisine sunulan bir KHK taslağının anayasaya uygunluğu konusunda yalnızca kuşku duyduğu ya da kamuoyunda bu yönde ciddi iddiaların varolduğu durumlarda bu yetki -yeterince- anlamlı olacaktır. Üstelik, CB bir KHK'nin tümü değil, yalnızca bazı hükümleri bakımından anayasaya aykırılık kuşkusu taşıyor da olabilir. KHK taslağı üzerinde tek taraflı değişiklik yapması mümkün olmadığına göre, CB'nin açık hukuka aykırılık görmediği bir kararnameyi hem imzalayıp, hem de kuşku duyulan bazı hükümleri bakımından Anayasa Mahkemesine başvurması, CB'nin açıkça hukuka aykırı gördüğü kararnameleri imzalamama görevi çerçevesinde hiç de açıklanamaz değildir. 

Son olarak adı geçen "KHK Krizi" vesilesiyle gündeme gelen CB'nin -parlamenter sistemde bulanıklık yaratıcı nitelikte olan- mevcut yetkilerinin sınırlandırılması konusuna değinmek istiyorum. Hemen belirtmek gerekir ki, CB'nin hukuka açıkça aykırı kararnameleri imzalamama görevi, 1982 Anayasasının devlet başkanını güçlendirmesiyle ilgili olmayıp, onun Cumhuriyetin ilanından bu yana yürütmenin bir kanadı -başı- olmasından kaynaklanmaktadır. Dolayısıyla CB'nin yetkileri ne ölçüde sınırlandırılırsa sınırlandırılsın, parlamenter sistemin iki kanatlı yürütme modelinden vazgeçilmeksizin ve CB makamı ortadan kaldırılmaksızın bu yetkinin kaldırılması da mümkün değildir.